DICTAMEN DE LA APP SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE AUTONOMÍA DE LA DEFENSA PÚBLICA EN LA PAMPA.

CONSIDERACIONES INICIALES. La Asociación Pensamiento Penal, en consonancia su misión institucional y con el compromiso asumido de contribuir al afianzamiento de los procesos de adecuación constitucional de las estructuras judiciales a los estándares constitucionales y convencionales de un debido proceso penal, señala la importancia de impulsar reformas en el derecho de organización judicial encaminadas a lograr la separación absoluta entre las funciones de acusar y defender dentro de la organización institucional de los Ministerios Públicos. En esta tesitura, hemos tenido oportunidad de analizar el Proyecto de Ley que introduce reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Provincia de La Pampa (Ley 2574 sancionada el 27 de Agosto de 2010. -Fe de erratas (BO N° 2907) del 27-08-2010)- con las modificaciones introducidas por leyes 2615 (BO 2945); 2634 (BO 2967); 2636 (BO 2967); 2637 (BO 2967). Para dotar de claridad expositiva al presente dictamen, hemos de articular su contenido sobre tres puntos centrales. El primero de ellos, la adecuación al modelo constitucional de las reformas propuestas; el segundo, la justificada necesidad de adecuar el derecho de organización judicial y las estructuras judiciales a las pautas constitucionales establecidas en la Constitución Nacional y los Pactos Internacionales de Derechos Humanos que integran el Bloque de Constitucionalidad Federal; y finalmente, en una tercer parte, hemos de señalar algunas consideraciones referidas al análisis del articulado del proyecto presentado. LA ADECUACIÓN DE LAS REFORMAS LEGISLATIVAS PROPUESTAS AL MODELO CONSTITUCIONAL PAMPEANO En este primer punto hemos de señalar que la conceptualización del Ministerio Público como un órgano de composición dual (Ministerio Público Fiscal y Ministerio Público de la Defensa) dentro de la estructura del Poder Judicial de la Provincia no es una cuestión de mera discrecionalidad legislativa, sino antes bien constituye una imposición constitucional. Ello así por cuanto el Constituyente lo definió de manera expresa en el artículo 88 de la Constitución Política (“Los titulares de los Ministerios Públicos, forman parte del Poder Judicial”, dice la norma) y ha sido prudente en no definir ninguna forma de sujeción que comprometa su independencia y carácter técnico, reservando la definición de su organización funcional al posterior dictado de una ley reglamentaria que regule su funcionamiento y modo de actuación (Art. 95 CP). Tampoco podemos dejar de señalar que el Constituyente ha definido en la Sección Primera, Capítulo I° de la Carta Magna Provincial una serie de principios basales de la organización política del Estado Provincial que resguardan los derechos a la igualdad, a la no discriminación en el trato y a la libertad personal (Art.6°); a la legalidad, al acceso a la justicia y a la presunción de inocencia (Art.8°, 11 y 16); a la libertad de prensa y al ejercicio del derecho de rectificación y réplica (Art.9°); al resguardo de la privacidad y la protección contra la inviolabilidad del domicilio y papeles privados (Art.10°); al derecho a la defensa en juicio y a contar con la protección de una serie de garantías judiciales que enmarcan el debido proceso (Arts. 13 y 14) y en definitiva ha declarado que “Toda ley provincial contraria a las prescripciones establecidas por la Ley Suprema de la Nación, por esta Constitución o por los tratados que celebre la Provincia, es de ningún valor” (Art. 7°), razón por la cual ninguna ley reglamentaria de las funciones de los Ministerios Públicos podría sujetar la defensa de los derechos de los ciudadanos al órgano que tiene a su cargo el ejercicio del poder persecutorio del Estado. Si el eje central de cualquier modelo de organización judicial es la mejor realización de los derechos ciudadanos, resulta evidente que las funciones contrapuestas de acusar y defender que tienen los Ministerios Públicos jamás pueden confluir en una misma dirección, funcional y técnica, pues la división de las funciones antes señaladas constituye sin lugar a dudas una exigencia constitucional que asegura un adecuado control republicano a lo interno del Ministerio Público. En palabras de Maximiliano Rusconi1, el sistema de división del ejercicio del poder, con su modelo de frenos y contrapesos y la vigencia del paradigma del “no autocontrol” no son imperativos constitucionales que solo tienen vigencia en la lógica de control “inter poderes”. Desde el seno mismo del Ministerio Público y sus cometidos funcionales contrapuestos, este modelo de control republicano exige la división estricta entre las funciones persecutorias y defensivas (control “intra poder”), de manera que las primeras no interfieran sobre las segundas, o mejor dicho que la política persecutoria del Estado no culmine por cercenar a la institución que tiene por misión esencial la defensa de los derechos de los ciudadanos. Por ende, separar al Ministerio Público de la Defensa de su par requirente y dotarlo de autonomía funcional y autarquía financiera para el cumplimiento de su cometido legal, deja de ser una mera opción de organización legislativa y se transforma en una exigencia constitucional, porque la forma en que un Estado organiza las instituciones encargadas de intervenir en la administración de justicia debe necesariamente estar en consonancia con el sistema político que dicho Estado sustenta. Un esquema de organización judicial que coloque a la defensa pública en una posición de independencia respecto de su par requirente y adversario procesal es el único compatible con un ejercicio democrático de la administración de justicia. De otra parte y aunque el texto constitucional haya obviado considerar la figura de un Defensor General o titular del Ministerio Público de la Defensa con una jerarquía equivalente a la del Procurador General, dicha omisión jamás puede ser un obstáculo para cumplir con la misión constitucional y convencional de adecuar las estructuras provinciales a las pautas constitucionales mínimas que señala, no sólo la voluntad expresada por el Poder Constituyente provincial, sino también por el art. 120 de la Constitución Nacional, que constituye sin lugar a dudas una garantía sustantiva a la que debe adecuarse toda organización judicial. Cuando el Art. 90 del texto constitucional hace referencia a que la representación del Ministerio Público ante el Superior Tribunal de Justicia será ejercida por el Procurador General, no está haciendo una opción constitucional de subordinación organizativa de los defensores públicos respecto del órgano persecutor, sino que simplemente regula la facultad que tiene el Procurador de dictaminar en todos los casos que lleguen a la instancia del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia. Por ello y tras estudiar el texto del proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial que incorpora la autonomía del Ministerio Público de la Defensa, no encontramos ninguna objeción de carácter constitucional, sino que, por el contrario, la separación de funciones en el marco de un proceso de partes es una exigencia constitucional para una administración de justicia más democrática. NECESIDAD DE COMPATIBILIZAR EL DERECHO DE ORGANIZACIÓN JUDICIAL LOCAL, EN MATERIA DE DEFENSA PÚBLICA, A LAS PAUTAS CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS A partir de la reforma constitucional de 1994, que incorporó once Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos a la parte dogmática de nuestra Constitución Nacional y conformó el llamado “Bloque de Constitucionalidad Federal” el Estado Argentino se ha obligado frente a la comunidad internacional a adecuar toda su legislación interna, incluso la de sus provincias a los nuevos estándares internacionales en materia de protección de derechos humanos. En tal sentido, la Corte Interamericana precisó el alcance del art. 1° de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto a que los Estados parte no deben solamente "respetar los derechos y libertades reconocidos en ella", sino además "garantizar su libre y pleno ejercicio a todas personas sujeta a su jurisdicción". Según dicha Corte, "garantizar" implica el deber del Estado de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. Por consiguiente, la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del art. 1.1 de la Convención (Opinión consultiva N° 11/90 del 10 de agosto 1990 – "Excepciones al agotamiento de los recursos internos" párr. 34-). Por lo tanto garantizar entraña, asimismo, "el deber de los estados parte de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos" (íd., parág. 23). Esta obligación del Estado Nacional se extiende a la forma en que los Estados provinciales regulan el derecho de organización judicial, por imperio de lo dispuesto en el Art. 5° de la Constitución Nacional por el que cada provincia habrá de dictar para sí una Constitución, bajo el sistema representativo republicano en la que asegure su administración de justicia, pero siempre de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías que recepta la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales a ella incorporados. Por ende si la reforma constitucional de 1994 trajo aparejada una obligación de los Estados Provinciales de adecuar su legislación a las garantías contenidas en la Constitución Federal y los Tratados Internacionales a ella incorporados y el Art. 120 de la Constitución Nacional -que recepta una defensa pública independiente y autónoma de su par requirente-, constituye una garantía mínima aplicable a todo modelo de organización judicial, resulta evidente entonces que las provincias deben adecuar sus estructuras legales de manera de asegurar que los Ministerios Públicos puedan contender en los procesos de manera independiente, de acuerdo a una paridad aproximada de recursos y sin ningún tipo de interferencias ni presiones sobre su carácter técnico. Por ello entendemos que el proyecto de reforma analizado mejora ostensiblemente la adecuación constitucional de las estructuras judiciales a las garantías sustanciales mínimas que recepta el bloque de constitucionalidad federal. Por último hemos de señalar que la independencia de los defensores públicos respecto del poder requirente a cargo del Ministerio Público Fiscal ha sido también una preocupación de la Organización de Estados Americanos. En la Resolución AG/RES. 2656 (XLI-O/11) “Garantías para el acceso a la justicia. El rol de los defensores oficiales”, aprobada durante el 41º período de Sesiones Ordinarias de la Asamblea General de la OEA reunida entre los días 5 y 7 de junio de 2011 en la ciudad de San Salvador –República de El Salvador-, por los 35 Estados miembros por unanimidad se sostuvo que la Defensa Pública Oficial era una herramienta eficaz para garantizar el acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad y expresamente afirmó: “Recomendar a los Estados Miembros que ya cuentan con el servicio de asistencia letrada gratuita que adopten acciones tendientes a que los Defensores Públicos Oficiales gocen de independencia y autonomía funcional. Esta recomendación fue también sostenida por la misma Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, al año siguiente en el documento AG/RES 2714 (OXLII 0/12), aprobado en la segunda sesión plenaria celebrada el 4 de junio de 2012, oportunidad en la que se consideró importante: Reiterar a los Estados Miembros que ya cuentan con el servicio de asistencia letrada gratuita que adopten acciones tendientes a que los defensores públicos oficiales gocen de independencia y autonomía funcional. En igual sentido, el Comité de Derechos Humanos en el Examen de los informes presentados por los estados partes con arreglo al artículo 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de fecha 31 de marzo de 2010, sostuvo, entre las Observaciones Finales respecto de Argentina, que el Estado parte (...) debe garantizar la independencia presupuestaria y funcional de la Defensa Pública respecto de otros órganos del Estado. Finalmente debe destacarse que en el ámbito regional del Mercosur, los Estados parte que integran el bloque han entendido “prioritario avanzar hacia la plena independencia y autonomía de los sistemas de defensa pública oficial con el propósito de garantizar el efectivo acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad y en tal sentido ha recomendado “Promover y profundizar, de conformidad con los ordenamientos jurídicos internos, el modelo de Defensa Pública gratuita e integral en los Estados Partes, en el ámbito Nacional, Provincial y Estadual y/o departamental, según corresponda, con órganos independientes, con autonomía funcional y autarquía financiera, a los fines de fortalecer el acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad” (Mercosur /CMC/REC N° 01/12, Ciudad de Mendoza, 29/VI/12) Estas decisiones de los organismos supraestaduales y de aquéllos que tienen por misión esencial la protección de los derechos humanos y de frente a la comunidad internacional constituyen imperativos a seguir para todas las legislaturas nacionales y provinciales, de manera de que les es exigible adecuar su legislación interna a fin de garantizar de manera mucho más efectiva la protección de los derechos de defensa de todos los ciudadanos, y especialmente los más vulnerables, pues el acceso a la justicia no sólo requiere procedimientos accesibles o jueces probos, sino también abogados independientes que puedan defender sus derechos sin ningún tipo de limitaciones o presiones tanto internas como externas para el ejercicio de la función legal y constitucional que les ha sido encomendada. BREVES RECOMENDACIONES RESPECTO DEL ARTICULADO DEL PROYECTO. Se recomienda que las normas que disponen la organización y funciones de cada Ministerio Público puedan ser reguladas en títulos independientes como así también que la misión y los objetivos institucionales del Ministerio Público de la Defensa puedan tener, previo ser definidos, recepción legislativa, de manera de dotar de claridad conceptual a la actuación profesional de los defensores públicos. Se recomienda la regulación específica de un capítulo referido a deberes y atribuciones de los defensores (normas deontológicas) que definan el marco de su actuación profesional. De otra parte se recomienda la modificación del régimen de subrogancias establecido en el Capítulo III (Arts. 18 y siguientes de la Ley 2574) de manera de asegurar que los miembros de ambos Ministerios puedan ser reemplazados por funcionarios integrantes de su propia estructura. En lo atinente al régimen de sanciones disciplinarias correctivas a magistrados, funcionarios y empleados del Ministerio Público de la Defensa resulta necesario que la potestad disciplinaria quede en manos de la propia estructura de la defensa pública, pues dejar dicha potestad en manos del órgano requirente o del propio poder jurisdiccional puede condicionar la actuación profesional de los defensores oficiales. Se recomienda finalmente que el Ministerio Público de la Defensa pueda contar con un régimen económico y financiero propio, que pueda intervenir directamente en la determinación y ejecución de su presupuesto y que cuente con un mecanismo propio de provisión de recursos (percepción y ejecución de honorarios en juicios civiles y penales). Asociación Pensamiento Penal, julio de 2012.